Overheid en grond, niet de gelukkigste combinatie

Zo leek er in een debat over de woningmarkt, eveneens vorige week, een Kamermeerderheid te ontstaan voor een planbatenheffing op (landbouw)grond. Daarnaast zijn er programma's zoals de Landelijke beëindigingsregeling veehouderij (Lbv), het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) en een mogelijk te vormen grondbank. Het Rijk lijkt meer regie te willen nemen. Grondbeleid komt stilletjes aan steeds een beetje hoger op de politieke agenda te staan.

De discussie over de landbouwvrijstelling loopt al een paar jaar. De voorloper van de huidige wet werd ingevoerd in 1893 om de landbouwer-eigenaar fiscaal hetzelfde te behandelen als de eigenaar-verpachter. Kort gezegd komt de landbouwvrijstelling erop neer dat bij verkoop van agrarische grond er over de boekwinst geen inkomstenbelasting hoeft worden betaald. In 1964 was in het concept Wet inkomstenbelasting de landbouwvrijstelling geschrapt. Met een amendement is de vrijstelling toch in de Wet IB terecht gekomen. Sindsdien steekt om de zoveel jaar de discussie de kop op over het nut en de noodzaak van de landbouwvrijstelling. De laatste grote aanpassing was de wijziging van 1986 waarin de landbouwvrijstelling versoberd is. Winst op grond door bestemmingswijziging komt sindsdien niet meer in aanmerking voor de landbouwvrijstelling. Één van de argumenten voor die aanpassing was het tegengaan van speculatie met landbouwgrond.

LTO stelt dat de landbouwvrijstelling een belangrijke fiscale faciliteit is waar agrarisch ondernemers belangrijke beslissingen en grote toekomstige investeringen op baseren, zoals bedrijfsbeëindiging, -overdracht of de aankoop van grond. Daar zit zeker een kern van waarheid in. Je zou ook kunnen ook beargumenteren dat de landbouwvrijstelling vooral een stopperssubsidie is. Voor bedrijven met een opvolger is de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR) en de erf- en schenkbelasting waarschijnlijk veel relevanter. Die regelingen staan overigens ook ter discussie. Onzekerheid is voor het ondernemersklimaat nooit bevorderlijk.

Gereguleerde grondmarkt
De landbouwvrijstelling heeft volgens de evaluatie van Adema een beperkt effect op de grondmarkt. Met actief grond(prijs)beleid is in het verleden ook de nodige ervaring opgedaan, al moeten we daarvoor diep graven in de archieven. Tussen 1940 en 1953 was er op de grondmarkt een prijsstop en werden grondprijzen bevroren op het niveau van 1939. Tussen 1953 en 1962 werden prijzen door de overheid bepaald middels de Wet Vervreemding Landbouwgronden. In de praktijk was dat weinig doeltreffend, want hoewel de maximale prijs van grond door de overheid werd bepaald kon daar bijvoorbeeld via tekengeld of een andere constructie makkelijk omheen gewerkt worden. Om het tijdsbeeld te schetsen: in die periode waren schaalvergroting, mechanisatie, rationalisatie en normalisatie nog de toverwoorden in het Haagse landbouwbeleid.

In de jaren 70 onder kabinet Den Uyl stond grondbeleid hoog op de politieke agenda. De Onteigeningswet leidde mede tot de val van het kabinet. In die periode is de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) ingevoerd en de Wet agrarisch grondverkeer (WAG). De laatste was erop gericht landbouwgrond in agrarische handen te houden en externe partijen buiten de deur te houden. Niet extensiveren (zoals nu het doel is) was toen de achterliggende gedachte maar grond betaalbaar houden voor schaalvergroting. Omdat de grondprijzen begin jaren 80 onder druk stonden zijn de Algemene maatregelen van bestuur (AMvB's) bij de WAG nooit ingevoerd. Tot op zekere hoogte is er sindsdien geen actief agrarisch grondbeleid gevoerd op landelijk niveau.

Omgevingswet per 1 januari 2024
Met de invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2024 is daar verandering in gekomen. In deze nieuwe wet zijn onder meer het voorkeursrecht, onteigening en kavelruil opgenomen. De invoering van de Omgevingswet is een paar keer uitgesteld - onder meer vanwege losse eindjes in de wet - maar is uiteindelijk met kunst- en vliegwerk door het parlement geloosd. Het gaat te ver om op de details in te gaan, maar een aspect dat er uitspringt in het kader van actief grondbeleid is een afdwingbare financiële bijdrage die in deze wet is vastgelegd. Dat is in zekere zin de planbatenheffing waar het in het Kamerdebat van vorige week over ging. Kort door de bocht: wanneer er bijvoorbeeld woningen of bedrijven worden gebouwd, kan een gemeente een bijdrage eisen voor verbeteringen van de fysieke leefomgeving. Dat is een uitbreiding van het kostenverhaal waarbij alleen de direct aan de nieuwe woonwijk of industrieterrein toe te rekenen kosten verhaald kunnen worden op de ontwikkelaar. Het idee is dat gemeenten met de planbatenheffing een meer actief grondbeleid kunnen voeren zonder daarbij grote risico's te lopen. Omdat gemeenten minder risico lopen wordt het aantrekkelijker om meer woningbouwlocaties aan te wijzen, betogen de voorstanders. Risico is wel dat projectontwikkelaars verliezen moeten nemen op bestaande grondposities en daarom (op korte termijn) weinig extra willen bouwen.

Gemeenten hebben nog niet zolang geleden veel leergeld betaald met actief grondbeleid. Verschillende gemeenten hadden flinke grondposities waar bijvoorbeeld huizen of industrieterreinen moesten verrijzen. Na de bankencrisis in 2007 haakten kopers en financiers af. Verschillende plannen verdwenen eerst in de ijskast om vervolgens geheel of gedeeltelijk geschrapt te worden. Gemeenten hadden die grond echter ver boven de agrarische waarde in de boeken staan. Het gevolg was dat er afgeschreven moest worden op de boekwaarde. Een aantal gemeenten is daardoor in de financiële problemen geraakt. In tegenstelling tot een projectontwikkelaar gaat een gemeente niet failliet maar komt de rekening uiteindelijk bij de burger te liggen.

Het klinkt misschien sympathiek, winsten van projectontwikkelaars afromen met een planbatenheffing. Maar zoals verschillende gemeenten een jaar of vijftien geleden hebben ervaren, is het ontwikkelen van bouwprojecten niet zonder risico's. Het is niet alles goud wat er blinkt. Een grondbank waar ook over gesproken wordt, is nog zo'n maatregel met veel haken en ogen. Gaat de overheid actief de boer op, en zo ja wat betekent dat voor de toch al krappe grondmarkt, om maar eens wat te noemen. Met de Lbv-regeling wordt duidelijk dat snel schakelen en duidelijkheid scheppen voor betrokken ondernemers niet de sterkste kanten zijn van de Rijksoverheid. Wederzijds vertrouwen en heldere afspraken zijn belangrijk wil je er een succes van maken.

Vrije markt
Daar zit misschien wel de kern van de problemen met actief grondbeleid door de overheid, of dat nu op het niveau van het Rijk, provincie of gemeente is. Vanuit het neoliberale gedachtegoed (waarop onze economie voor een belangrijk deel is gestoeld) is de belangrijkste taak van de overheid het scheppen van de randvoorwaarden om de vrije markt zijn werk te kunnen laten doen. Kaders scheppen en tegelijk als actief speler de markt opgaan, is zo bezien niet de meest gelukkige combinatie. Daar komt nog bij dat het eigendomsrecht een groot goed is. Daar aan toornen (zoals met actief grondbeleid gebeurt) roept weerstand op. Naast de financiële gevolgen voor de betrokken boeren komen ook emoties om de hoek kijken. In de meeste gevallen woont de landbouwer op het bedrijf dat niet zelden ook nog eens meerdere generaties in de familie is.

Welke kant willen we op?
Welke kant willen we met het land op? Wie heeft welke rechten, plichten, taken en verantwoordelijkheden? Hoe borgen we maatschappelijke en individuele belangen en wegen we die tegen elkaar af? Dat zijn volgens mij vragen die ondergesneeuwd raken. Regeren is vooruitzien, maar het kan geen kwaad eens over de schouder te kijken en te leren van het verleden. Pogingen om grondprijzen te reguleren zijn niet altijd even succesvol geweest. Grond is een schaars goed, zeker in ons land. Uiteindelijk bepaalt degene met de diepste zakken de prijs en in het verleden is de overheid maar beperkt in staat geweest daar in bij te sturen.